Legitimation und Akzeptanz in der EU

Legitimation und Akzeptanz
in der Europäischen Union

von Hans-Georg Stork (h-gATcikon.de)

Anmerkungen anlässlich eines Kolloquiums im Mai 2016 mit dem Verfassungsrechtler und früheren Verfassungsrichter Dieter Grimm zu EU Verfassungsproblemen.

In seinem Buch „Europa ja – aber welches? Zur Verfassung der europäischen Demokratie.“ ([1]) versammelt der Verfassungsrechtler und ehemalige Verfassungsrichter, Dieter Grimm, eine Reihe von Aufsätzen zum Problem der demokratischen Legitimation und der allgemeinen Akzeptanz von im Rahmen des EU Vertragswerks vereinbarten Verfahren und getroffenen Entscheidungen. Die folgenden als Ergänzung verstandenen Anmerkungen eines juristischen Laien beziehen sich auf die in den ersten beiden Beiträgen ([2] und [3]) dieses Bandes angestellten Überlegungen.

Bei diesen stehen, wie bei einem ausgewiesenen Fachmann als Autor nicht verwunderlich, verfassungsrechtliche Aspekte im Vordergrund. Kurz zusammengefasst laufen sie darauf hinaus, dass die in frühen EuGh-Urteilen implizite und an der Zielvorstellung des Gemeinsamen Marktes orientierte Auslegung der (damals EWG-) Verträge diesen quasi Verfassungsrang gegeben habe. Dies habe den Spielraum einer demokratisch verfassten Politik in Hinblick auf eventuell notwendige Änderungen gesetzartiger Regelungen sowohl auf europäischer Ebene als auch in den Mitgliedsstaaten immer mehr eingeengt und damit einer breiten gesellschaftlichen Akzeptanz des Wirkens von EU Organen durch die Staatsvölker (Bürger) der EU entgegen gestanden. In einem Satz: Je grösser das Defizit an demokratischer Legitimation, um so geringer die Akzeptanz der EU als politische Entität sui generis.

Unabhängig von diesem speziellen EU Kontext drängen sich hierzu drei Fragen auf: Erstens, was ist und wie entsteht demokratische Legitimation? Zweitens: Was ist und wie entsteht Akzeptanz bezogen auf politische Systeme? Und schliesslich drittens: Wie eng ist der Zusammenhang zwischen demokratischer Legitimation politischer Organe einerseits, und deren Akzeptanz in der Bevölkerung andererseits tatsächlich? Dabei ist jeweils zu fragen, wie es sich mit all dem in einem multinationalen und suprastaatlichen Gebilde wie der EU verhält.

Legitimation (demokratische)

Antworten auf die erste Frage sind Legion und zumindest in erster Näherung vergleichsweise einfach. Das liegt vermutlich unter anderem daran, dass das, worum es geht, bis zu einem gewissen Grade formalisierbar ist. Eine naheliegende – deutschsprachige – Formalisierung sind die Absätze 1-3 des Artikels 20 GG (Grundgesetz), die die Quintessenz einer Entwicklung darstellen, welche etwa mit Beginn der europäischen Aufklärung vor zirka 300 Jahren ihren Anfang nahm.

Der Kernsatz lautet: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“. Im gleichen Absatz 2 des genannten Artikels wird beschrieben, wie dies zu geschehen hat: „Sie (die Staatsgewalt) wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Also Volkssouveränität und Gewaltenteilung mit – wie es im Angelsächsischen heisst - „checks and balances“ als tragenden Prinzipien der demokratischen Ordnung.

Wie alle Formalisierungen ist auch diese eine Abstraktion. Doch anders als etwa bei der mathematischen Darstellung eines Naturgesetzes handelt es sich hier gewissermassen um eine synthetische Abstraktion. Als solche bezeichnet sie ein gedankliches Konstrukt, welchem nur durch das Tun und Lassen von Menschen in ihrem Zusammenleben eine reale Bedeutung gegeben werden kann. Es ist eine Art Programmspezifikation, die in geeigneter Weise zu implementieren ist.

Die wohl problematischste Vorschrift dieser Spezifikation ist ihr Hauptsatz: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“. Dessen inhaltliche Realisierung über die allfälligen Wahl- und Abstimmungsmechanismen hinaus ist, wie man weiss, schon im nationalstaatlichen Rahmen keine einfache Aufgabe. Wer ist das Volk? Als Frage nach dem Ursprung von Staatsgewalt verstanden gab es darauf durchaus verschiedene Antworten. Zum Beispiel gehörten Frauen lange Zeit nicht dazu. Oder die Individuen waren hinsichtlich ihrer „Volkszugehörigkeit“ verschieden gewichtet. Man denke an das preussische Dreiklassenwahlrecht. Das Alter, ab welchem man sich an Wahlen beteiligen durfte, wurde mehrfach (nach unten) angepasst. Und immer noch ist das Wahlrecht jenen versagt, die zwar aktive Mitglieder der Gesellschaft eines Staates sind, diesem aber nicht formal als „Bürger“ angehören. Aber immerhin: auch wenn die Zugehörigkeit irgendwie limitiert ist, geht – so könnte man argumentieren – die Staatsgewalt doch zumindest von einem Teil des „Volkes aus“. Dass die Staatsgewalt „vom ganzen Volk“ auszugehen habe, wird offenbar nicht gefordert.

Wohin die Staatsgewalt gehen soll, wird – wie gesagt – ebenfalls in Absatz 2 des Artikels 20 spezifiziert: Legislative, Exekutive, Judikative. Deren Akteure, auch Mandatsträger genannt, sind alle letztlich durch die Wahlen (von Teilen) des Volkes legitimiert, Entscheidungen zum Wohle des Volkes zu treffen und für ihre Umsetzung zu sorgen. Ob ihre Entscheidungen und deren Umsetzung zu Gunsten des ganzen Volkes ausfallen sollen, ist nicht festgelegt. Freilich werden manche Mandatsträger durch Eid zumindest darauf verpflichtet, Schaden vom Volke abzuwenden.

Das Volk also, der Demos, oder wenigstens Teile davon, ist – um den terminus technicus im Titel von [3] zu gebrauchen – in einer Demokratie die einzige Legitimationsressource staatlicher Gewalt und damit der Macht der Mandatsträger. Insoweit ist dies immer noch die erwähnte synthetische Abstraktion, die in den meisten der heute als demokratisch zu bezeichnenden Staaten in der einen oder anderen Weise mittels einschlägiger Institutionen konkretisiert wird. Deren wichtigste ist zweifellos das Parlament, welches qua seiner nach vereinbarten Modi vom Volk gewählten Mitglieder gewissermassen ein Abbild des Volkes darstellen soll, dessen Meinungen es repräsentiert und dessen Interessen es vertritt, was sich unter anderem in Gesetzen, aber auch in Resolutionen und dergleichen, sowie in der Ratifikation oder Nicht-Ratifikation internationaler Verträge manifestiert.

Dennoch, und darauf weist Grimm in den genannten Aufsätzen ausdrücklich hin, verliert die Legitimationsressource „Volk“ in der politischen Praxis oftmals an Gewicht. So heisst es in [2], p1055:

„Noch schlechter ist es mit der Einbettung des Parlaments in einen fortlaufenden gesellschaftlichen Meinungsbildungs- und Interessenartikulationsprozess bestellt. Dieser lässt schon in den Mitgliedstaaten viel zu wünschen übrig, weil die Großtendenzen der Verwissenschaftlichung und Internationalisierung der Politik dem Parlamentarismus entgegenwirken.”

Mit anderen Worten: schon auf der einzelstaatlichen Ebene sind Parlamente in ihrem Wirken keineswegs ausschliesslich durch die (statistisch geglätteten) Meinungen und Interessen ihrer Wählerschaft bestimmt. Vielmehr werden sie - je höher die Staatsebene, auf der sie angesiedelt sind, desto mehr - von mächtigen Sonderinteressen beeinflusst, die sich oftmals mit Zwängen rechtfertigen, welche sich angeblich aus einer zunehmenden Verflechtung des Weltgeschehens und des Welthandels („Globalisierung“) ergeben und den Spielraum für politische Entscheidungen beträchtlich verengen („es gibt keine Alternative“). Hinzu kommt oftmals ein (per se nicht notwendig negativ zu bewertender) Mangel an fachlicher Kompetenz der Mandatsträger oder an ihnen zur Verfügung stehenden eigenen Beratungskapazitäten. Dies führt dazu, dass die Vorbereitung wichtiger politischer Entscheidungen parlamentsfremden sogenannten „Think tanks“ und privaten Beratungsunternehmen überlassen wird („outsourcing“), deren Unabhängigkeit von durch Lobbyismus verstärkten Partikularinteressen – etwa „der Wirtschaft“ oder des Finanzsektors – nicht oder nur unzureichend garantiert ist. Oder, was möglicherweise ebenso fragwürdig ist, den Exekutivorganen des Staates.

Es ist also nicht von der Hand zu weisen, dass die inhaltliche Ausgestaltung des formalen Demokratie-Modells seinem Kern, der mittels Parlamenten (also den mehr oder weniger homomorphen Abbildern des Staatsvolkes) zu realisierenden Volkssouveränität, in vermutlich allen modernen Industrieländern allenfalls nur noch unzulänglich gerecht wird. Sie werden zu „Elitokratien“, in denen sich mächtige, keiner Wählerschaft verpflichtete Gruppen neben den Parlamenten (und Regierungen) etablieren und diese in ihren Entscheidungen massgeblich im Sinne der Interessen ihrer Klientel beeinflussen. Diese „Eliten“ sind unter anderem meist durch wie auch immer erworbenen grossen privaten Reichtum definiert. Man denke etwa an die Entwicklung in den USA und nicht nur dort, wo Demokratie – zumindest auf der föderalen Ebene - weitgehend Züge einer Plutokratie angenommen hat. Und in Deutschland scheint „die Politik“ zusätzlich vor einer „Mercatokratie“ zu kapitulieren, wenn eine Bundeskanzlerin das Bonmot von der „marktkonformen Demokratie“ prägt - 2011 ein Kandidat für das „Unwort des Jahres“1.

Gewiss, diese Tendenzen der – wie Grimm es zurückhaltenderweise nennt – „Verwissenschaftlichung und Internationalisierung der Politik“ gibt es seit geraumer Zeit, und die parlamentarische Repräsentation des Volkes hat seit dem Beginn der Etablierung moderner Demokratien im achtzehnten Jahrhundert wohl immer die Funktion gehabt, den Prozess der Entscheidungsfindung in Gemeinwesen nicht nur so effizient wie möglich zu machen, sondern auch den jeweiligen „Macht-Eliten“ Gelegenheit zu geben, ihre Vorstellungen dabei weitgehend durchzusetzen. Allerdings ging die Entwicklung der neuzeitlichen Demokratien auch einher mit einer Kodifizierung von einklagbaren Bürgerrechten (im deutschen Grundgesetz z. B. die „Grundrechte“), der unter anderem die Idee der „Gleichheit aller vor dem Gesetz“ zugrunde lag. Die – in der Theorie – strikte Trennung der Recht sprechenden Gewalt (Judikative) von den beiden anderen Gewalten (Legislative und Exekutive) war notwendige Voraussetzung für Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit, hohe Güter, die jedoch immer gefährdet waren und es zunehmend sind. Beispiele aus jüngerer Zeit sind etwa die Erosion des Richtervorbehalts (habeas corpus) in den Vereinigten Staaten, und die zunehmende Überwachungs- und Ausspähtätigkeit diverser sogenannter Sicherheitsdienste.

Wenn – wie en passant oben bemerkt und im Weiteren begründet - bereits auf nationaler beziehungsweise einzelstaatlicher Ebene das Problem der Legitimität politischer Entscheidungen nicht so einfach zu lösen ist, wie es vordergründig den Anschein hat, um wieviel schwieriger wird es dann sein, wenn wir uns auf die Stufe eines Staatenbundes wie der EU begeben?

Zwar finden wir im Aufbau der EU Strukturen, die eine Art Gewaltenteilung darstellen: ein europäisches Parlament, die EU Kommission mit exekutiven Funktionen, und den Europäischen Gerichtshof (EuGH). Wie Grimm insbesondere in [3] betont, waren jedoch und sind immer noch der Ministerrat und der Europäische Rat (der Regierungs- und Staatschefs) die eigentlichen Legitimationsressourcen, auch bezogen auf die Existenz und Arbeitsweise der genannten EU Institutionen. Es sind die Regierungen und – qua Ratifizierung – die Parlamente der Mitgliedstaaten, die sich vertraglich auf die Errichtung, Einrichtung und Aufrechterhaltung des „EU Gebäudes“ geeinigt haben und sich somit als die eigentlichen Repräsentanten und Hüter der Interessen ihrer Staatsvölker innerhalb dieses Staatenbundes verstehen. Und es sind die einzelstaatlichen Regierungen und Parlamente, die Souveränitätsverzichten zustimmen müssen, zum Beispiel wenn es darum geht, grenzüberschreitende Angelegenheiten zu regeln, welche im Rahmen des Gemeinsamen Marktes die Kompetenz und Fähigkeiten eines einzelnen Staates übersteigen.

Souveränitätsverluste ergeben sich - und dies ist wohl einer der Hauptpunkte (wenn nicht der Hauptpunkt) der Grimm’schen Kritik an der derzeitigen Situation der EU – nicht nur aus politischen Entscheidungen, sondern vor allem auch aus der Rechtsprechung des EuGH, die Grimm für einige Entwicklungen zumindest als mitursächlich ansieht, welche gemeinhin mit dem Etikett „neoliberal“ bedacht werden. Dies betrifft insbesondere das Gebiet des Wettbewerbsrechts. Beispielsweise das „in den Verträgen enthaltene Verbot staatlicher Beihilfen“ ([2], p1048) und die vom EuGH veranlasste Anwendung dieser Vorschrift „nicht nur auf privatwirtschaftliche Unternehmen, sondern auch auf öffentliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge“; und weiter: „die Gemeinwohlgründe, aus denen bestimmte Leistungen dem Markt entzogen waren, spielten dabei keine Rolle“ (ibid). (Ein markantes Beispiel hierfür ist der vielfach zu beobachtende Rückbau der öffentlichen Renten- und Krankenversicherungssysteme in den Mitgliedsstaaten, der teilweise mit geradezu brachialen Methoden durchgesetzt wird. Weitere Beispiele findet man in den öffentlichen Verkehrs- und Versorgungsinfrastrukturen und im genossenschaftlichen und kommunalen Finanzwesen.)

So schwach also die nationalstaatlichen Legitimationsquellen an sich schon sind (siehe oben), sie werden durch die EuGH Rechtsprechung, Grimm zufolge, noch weiter geschwächt oder gar vollends irrelevant. Dies nicht nur in Bezug auf europäische Politik sondern vor allem auch in Bezug auf Gestaltungsmöglichkeiten in den Mitgliedstaaten selbst. Die Priorität der europäischen Verträge und des durch sie begründeten Sekundärrechts gebe sowohl den Verträgen als auch Teilen des Sekundärrechts de facto Verfassungsrang und den Gemeinschaftsinstitutionen „Kommission“ (Exekutive) und „Gerichtshof“ (Judikative) eine möglicherweise nicht mit dem Geist der Verträge zu vereinbarende Machtfülle. Die Europäische Union hat damit eine Knebelwirkung auf ihre Mitgliedstaaten, der nur schwer zu widerstehen ist. Denn, so Grimm, „was in der Verfassung geregelt ist, ist der politischen Entscheidung entzogen. Es ist nicht mehr Thema, sondern Prämisse der Politik. Es kann auch durch den Wahlausgang nicht beeinflusst werden.“ ([2], p1051) Und auch durch Volksabstimmungen nicht, wie es (wenn auch in einem anderen Sachzusammenhang) die Ereignisse in Griechenland im Jahr 2015 drastisch gezeigt haben. Pacta sunt servanda, so hiess es schon im Imperium Romanum.

Grimms oben zitierte Bemerkung, die mangelhafte „Einbettung des Parlaments“ betreffend, war im Übrigen auf das EU Parlament gemünzt. Ausser den schon für die nationalen Parlamente erkannten Schwächen kommt hier allerdings hinzu, dass das eigentlich für Parlamente bestimmende Charakteristikum, eine Vertretung des Volkes zu sein, allenfalls schwach ausgebildet ist. Dennoch ist das EU Parlament im Laufe der Zeit, wie Grimm in [3] betont, mit immer mehr Kompetenzen ausgestattet worden: von einem reinen Konsultativorgan in der ursprünglichen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) bis hin zur Mitbestimmung bei der Abfassung von EU Gesetzen, gemäss dem Lissabon-Vertrag. Wurden in der alten EWG seine Mitglieder noch von den nationalen Parlamenten delegiert, so brachte die 1976 beschlossene und 1979 erstmals praktizierte Direktwahl einen deutlichen Legitimationsschub mit sich. Die Kernkompetenz eines Parlaments, nämlich Gesetzesinitiativen einzubringen, hat es jedoch bis heute nicht. Dieses Initiativrecht ist nach wie vor der Kommission vorbehalten. Und die Hauptrolle beim Erlass dieser Gesetze (Verordnungen, Richtlinien) spielt immer noch der EU Ministerrat.

Das Manko, keine echte Volksvertretung zu sein, ergibt sich für das EU Parlament aus der Tatsache, dass es so etwas wie ein „europäisches Volk“ eigentlich nicht gibt. Wie bereits argumentiert, ist der Begriff „Volk“ schon im einzelstaatlichen (nationalen) Rahmen durchaus problematisch. Dennoch gibt es im kollektiven Bewusstsein so etwas wie ein französisches Volk, ein dänisches Volk, ein deutsches Volk, und so weiter, aller Verschwommenheit des Begriffs „Volk“ zum Trotz. Und als Ergebnis der europäischen Geschichte hat sich eine weitgehende Korrespondenz zwischen Volk und Staat herausgebildet, zumindest teilweise verstärkt durch die in den jeweiligen Staatsgebieten vorherrschenden Mehrheitssprachen.

In gewisser Weise sind wir heute, was die öffentliche Wahrnehmung Europas betrifft, nicht viel weiter als in der zweiten Hälfte des 19ten Jahrhunderts. Eine „europäische Öffentlichkeit”, zum Beispiel im Sinne von medialer Aufmerksamkeit für über nationale Angelegenheiten hinausgehende Belange, gibt es allenfalls in Bereichen der Wirtschaft, in intellektuellen Zirkeln und im Kunst- und Wissenschaftsbetrieb (wobei insbesondere letztere ohnehin seit langem eine globale Reichweite haben). Und nur wenn es, wie etwa in krisenhaften Situationen, besonders hart hergeht auf europäischen Bühnen, werden diese thematisiert, und dann meist recht oberflächlich und oft mit erheblich negativen Untertönen bezogen auf Spieler, die nicht zur jeweils eigenen Mannschaft gehören.

Unter anderem dem Fehlen einer ausgeprägten, alle Sprachgrenzen überwindenden europäischen Öffentlichkeit ist offenbar auch das Fehlen einer wahrhaft europäischen Parteienlandschaft geschuldet: EU-weite politische Gruppierungen, die im Verein mit entsprechenden Medien einen auf genuine EU-Themen bezogenen Meinungs- und Willensbildungsprozess im Volk aufrecht erhalten könnten, gibt es bis dato nicht. Dieses Manko wird auch durch die im EU Parlamentsbetrieb vollzogene Bildung von Fraktionen nicht wettgemacht. Ob Initiativen wie DiEM25 des Ökonomen und kurzzeitigen früheren Finanzministers Griechenlands, Yanis Varoufakis, einen hilfreichen Ansatz darstellen, bleibt abzuwarten.

Dennoch, und obwohl er eine weitere Stärkung der Rolle des Parlaments auf der EU Bühne nicht für geeignet hält, das durch die Konstitutionalisierung der Verträge herbeigeführte Legitimationsdefizit zu verringern, sieht Grimm für das EU Parlament eine tragende Funktion „als Gegengewicht gegen die Dominanz nationaler Interessen im Rat und die Dominanz technokratischer Tendenzen in der Kommission” ([3], p333). Ein vorsichtig optimistisches Urteil, immerhin. Vielleicht auch deshalb, weil das Parlament bei allen Einschränkungen doch eine gewisse Kontrollinstanz darstellt, der die Kommission rechenschaftspflichtig ist.

Dagegen wurde bereits vor der Einführung des Euro als Giralwährung Anfang 1999 ohne vertragliche Grundlage ein Gremium installiert, welches keinem Parlament, weder europäisch noch national, verantwortlich ist. Es handelt sich um die sogenannte Eurogruppe, deren offenbar legitimationsfreie Machtfülle seit Beginn der Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahr 2008 allmählich zu Tage trat, mit unterschiedlichen Einschätzungen in verschiedenen Mitgliedstaaten. (Die Vergeblichkeit jeglichen Widerstands gegenüber dieser Machtfülle seitens nationaler Demokratien wurde oben am Beispiel der Griechenland-„Krise” 2015 angedeutet.) Grimm erwähnt die Eurogruppe in keinem der hier zur Debatte stehenden Aufsätze. Der Lissabon-Vertrag widmet ihr zwei Artikel, die ausdrücklich darauf hinweisen, dass es sich um ein informelles Gremium handelt, dem die Finanzminister der Staaten der Eurozone angehören, und zu dessen Sitzungen bei Bedarf Vertreter der Europäischen Zentralbank (EZB) geladen werden. Bedenkt man, welche Bedeutung öffentlichen Finanz- und Etat-Fragen für das Wohl oder Wehe ganzer Bevölkerungen zukommt, so erscheint es in der Tat verwunderlich, dass solche Fragen in einem quasi demokratiefreien Raum abgehandelt werden. Tatsächlich haben Entscheidungen dieses Gremiums die Lebenswirklichkeit vieler Menschen in Europa durchaus negativ beeinflusst. Und es verwundert, dass Grimm im Zusammenhang mit dem Begriff ”Akzeptanz”, davon keine Notiz zu nehmen scheint.